Refinarias, petróleo e poder no Brasil

Como o país construiu seu sistema de refino, por que parte dele foi vendida e o que essa disputa revela sobre Estado, mercado e soberania energética

Introdução

Falar de refinarias no Brasil não é tratar apenas de instalações industriais. É tratar de poder econômico, capacidade estatal, segurança de abastecimento, política de preços, desenvolvimento regional e soberania. O petróleo brasileiro não termina no poço. Entre a extração e a bomba do posto existe uma cadeia complexa, e o refino é uma de suas etapas mais estratégicas. Sem refinarias, um país pode até produzir muito óleo cru, mas continua dependente de terceiros para transformar esse recurso em diesel, gasolina, querosene de aviação, asfalto e outros derivados indispensáveis ao funcionamento da economia. A própria Lei n.º 9.478/1997 estruturou esse campo ao organizar a política energética nacional e instituir o CNPE e a ANP.

No Brasil, essa discussão ganhou novo peso porque, entre 2019 e 2024, o setor de refino passou por uma inflexão. O que antes era apresentado como necessidade de abertura de mercado e ampliação da concorrência se materializou em vendas de ativos, renegociações com o CADE e mudança de diretrizes do governo federal. Em outras palavras: o debate deixou de ser abstrato e virou disputa concreta sobre quem controlaria parte da infraestrutura energética nacional.

O ponto central é simples, embora suas consequências sejam complexas: em qual governo as refinarias foram vendidas, quais efetivamente saíram do controle da Petrobras, quais tiveram contratos rescindidos, e o que tudo isso significa para o Brasil? A resposta exige olhar histórico, jurídico, econômico e político ao mesmo tempo.

O petróleo no Brasil: de recurso natural a instrumento de projeto nacional

O petróleo ocupa lugar singular na história brasileira. Ele não é apenas uma commodity. Ele sempre foi lido também como ativo geopolítico e instrumento de desenvolvimento. A criação da Petrobras, em 1953, consolidou a percepção de que energia não deveria ser tratada como um setor qualquer, mas como um eixo estruturante da industrialização nacional. Décadas depois, a Lei do Petróleo, de 1997, reordenou institucionalmente o setor, abriu espaço a novos agentes e redesenhou o marco regulatório sem eliminar a centralidade do tema para o Estado brasileiro.

Esse é o primeiro ponto que precisa ser compreendido: produção de petróleo não é a mesma coisa que capacidade de refino. Um país pode produzir petróleo bruto e, ainda assim, depender de importação de derivados se seu parque de refino for insuficiente, tecnologicamente inadequado ou regionalmente mal distribuído. Por isso, o debate sobre refinarias não pode ser reduzido a uma lógica contábil de venda de ativos. Refinaria é infraestrutura estratégica. Ela interfere na segurança energética, na formação de preços, na logística nacional e na autonomia do país diante de choques internacionais.

No caso brasileiro, essa discussão fica ainda mais sensível porque o parque de refino é concentrado regionalmente e historicamente vinculado à Petrobras. Segundo a Empresa de Pesquisa Energética, o Brasil contava com 18 refinarias de petróleo em operação em agosto de 2024, com capacidade total estimada em 2,29 milhões de barris por dia, sendo cerca de 60% dessa capacidade concentrada no Sudeste. Isso quer dizer que qualquer alteração no controle ou na operação dessas unidades tem repercussão nacional, mas também produz efeitos regionais muito desiguais.

O que mudou a partir de 2016

A partir de 2016, o ambiente político e econômico passou a favorecer uma agenda mais intensa de desinvestimentos e maior aproximação entre política energética e lógica de desestatização. No governo Michel Temer, a criação do Programa de Parcerias de Investimentos, pela Lei n.º 13.334/2016, formalizou a ideia de ampliar a interação entre Estado e iniciativa privada por meio de contratos de parceria e outras medidas de desestatização. No mesmo período, Fernando Coelho Filho assumiu o Ministério de Minas e Energia.

É importante notar: as grandes alienações de refinarias da Petrobras não foram concluídas no governo Temer, mas a moldura política e institucional do período ajudou a preparar o terreno. O vocabulário da eficiência, da concorrência, da venda de ativos e da redução do peso estatal ganhou força nessa etapa. Em energia, isso teve consequências duradouras.

Outra peça importante desse tabuleiro veio do Supremo Tribunal Federal. Em 2019, no julgamento relacionado à ADI 5624, consolidou-se o entendimento de que a venda do controle de subsidiárias e controladas de estatais não exigiria autorização legislativa específica, desde que observados os princípios da administração pública e a competitividade entre interessados. Esse entendimento teve grande repercussão prática no debate sobre alienação de ativos da Petrobras.

O governo Bolsonaro e o ciclo efetivo de venda de refinarias

Foi no governo Jair Bolsonaro que o processo de venda de refinarias se tornou efetivo. O marco institucional mais importante desse ciclo foi o Termo de Compromisso de Cessação do Refino, celebrado em 29 de maio de 2019 entre Petrobras e CADE. Esse acordo previa, entre outros compromissos, a alienação de oito ativos: REPAR, RNEST, REGAP, REFAP, RLAM, REMAN, LUBNOR e SIX.

O discurso oficial era o de ampliar a concorrência no setor de refino. A lógica era relativamente direta: como a Petrobras dominava grande parte da capacidade de refino nacional, a venda de refinarias criaria novos agentes privados, reduziria concentração e, em tese, estimularia um mercado mais competitivo. Na prática, porém, a promessa de concorrência automática esbarrava em fatores mais duros: concentração regional, poder logístico, dependência de infraestrutura associada e assimetrias de escala entre agentes.

Sob Bento Albuquerque no Ministério de Minas e Energia, e depois com Adolfo Sachsida a partir de maio de 2022, ocorreram as alienações mais relevantes do ciclo. A Petrobras informou em 2024 que havia concluído a alienação integral de três ativos previstos originalmente no TCC: SIX, RLAM e REMAN. Esse dado é central porque desmonta uma simplificação comum no debate público: não foram “todas” as refinarias anunciadas que foram vendidas; foram três ativos do pacote original, enquanto outras alienações não se concluíram.

Quais refinarias foram vendidas e em qual governo

A resposta objetiva é a seguinte.

A RLAM, na Bahia, foi vendida no governo Jair Bolsonaro. A unidade saiu do controle da Petrobras e passou a integrar a atual Refinaria de Mataripe, operada pela iniciativa privada. Essa operação se tornou o símbolo maior do ciclo de desinvestimentos no refino brasileiro.

A REMAN, em Manaus, também teve sua venda concluída no governo Jair Bolsonaro, em 2022. A Petrobras informou que a refinaria e seus ativos logísticos correspondentes foram transferidos para a Ream Participações S.A., no contexto do compromisso de abertura do setor de refino.

A SIX, unidade de industrialização do xisto em São Mateus do Sul, teve sua venda igualmente concluída no governo Jair Bolsonaro, em 2022. Tecnicamente, ela não é uma refinaria de petróleo convencional, mas integrou o pacote do TCC do Refino e foi contabilizada entre os ativos efetivamente alienados.

Já a LUBNOR, em Fortaleza, teve contrato de venda assinado, mas a operação não se consumou. Em novembro de 2023, já no governo Lula, a Petrobras rescindiu o contrato por ausência de cumprimento de condições precedentes e reafirmou o compromisso com a continuidade operacional da unidade. Portanto, a LUBNOR não foi efetivamente vendida.

Há ainda o caso do Polo Potiguar, cuja transferência foi concluída em junho de 2023, já no governo Lula, embora o contrato tenha sido firmado antes, em janeiro de 2022, no governo Bolsonaro. O caso é relevante porque mostra como decisões desse tipo atravessam governos: uma administração assina, outra conclui e herda os efeitos econômicos e políticos do fechamento da operação.

O governo Lula e a reversão parcial da agenda de desinvestimentos

A mudança de governo em 2023 alterou o rumo da política de refino. Em vez de manter a obrigação de vender as refinarias remanescentes, a Petrobras e o CADE renegociaram o TCC do Refino. Em 22 de maio de 2024, a companhia informou que o tribunal do CADE aprovou a renegociação do acordo, encerrando a obrigação de alienar os ativos remanescentes e substituindo essa exigência por novas obrigações comportamentais e de transparência.

Na prática, isso significou retirar da carteira de desinvestimentos refinarias como REPAR, RNEST, REGAP, REFAP e LUBNOR. O sentido político da mudança é muito claro: saiu de cena a solução estrutural baseada na venda de ativos, e entrou em seu lugar uma tentativa de tratamento concorrencial mais regulatório, baseada em monitoramento, transparência e regras de não discriminação.

Esse ponto é decisivo. O governo Lula não “recomprou” refinarias vendidas. O que ocorreu foi a interrupção da continuidade do programa de alienação do que ainda restava no pacote do TCC. Em linguagem direta: o governo atual não desfez as vendas de RLAM, REMAN e SIX, mas impediu que o restante do plano original fosse concluído nos mesmos moldes.

Política de preços, refino e disputa de poder

Não existe debate sobre refinarias sem debate sobre preços. Em maio de 2023, a Petrobras aprovou nova estratégia comercial para diesel e gasolina. O anúncio marcou o abandono da subordinação automática à referência de paridade de importação e passou a enfatizar preços competitivos por polo, além de maior flexibilidade comercial.

Por que isso importa? Porque o refino não é apenas uma atividade industrial: é também uma atividade que influencia fortemente o preço dos combustíveis. Se a Petrobras altera sua política comercial, isso muda o ambiente de competição para importadores, distribuidores e refinarias privadas. Em regiões onde uma refinaria privatizada ganhou grande peso regional, como no caso baiano, a relação entre controle do ativo e formação de preços se torna ainda mais politicamente sensível.

Em outras palavras, refinaria é poder de mercado. Quem controla a capacidade de processar petróleo, somado à logística de entrega e armazenagem, não controla apenas uma planta industrial. Controla um pedaço importante da circulação nacional de energia. É por isso que a narrativa de “simples venda de ativos” nunca foi suficiente para explicar o que de fato estava em jogo.

As refinarias foram “desativadas”?

Aqui é preciso precisão. No debate público, muitas vezes se diz que refinarias foram “desativadas e vendidas” como se ambos os fenômenos fossem idênticos. Não são.

As principais unidades do pacote de desinvestimento não foram desativadas antes de serem vendidas; elas foram transferidas de controle e continuaram operando sob novos operadores ou novas estruturas societárias. RLAM, REMAN e SIX são exemplos disso.

Já no campo da paralisação operacional ou interdição, o caso mais recente com evidência oficial é o da Refit/Manguinhos, no Rio de Janeiro. Em setembro de 2025, a ANP interditou cautelarmente instalações da empresa no desdobramento de operações de fiscalização; em outubro do mesmo ano, houve desinterdição parcial de atividades específicas. Isso mostra que “desativação” pode significar, em alguns casos, interrupção regulatória ou operacional, e não necessariamente privatização.

Portanto, a formulação mais correta é esta: houve venda de refinarias e ativos de refino, sobretudo no governo Bolsonaro, e houve episódios específicos de paralisação ou interdição regulatória em outros contextos, mas uma coisa não deve ser confundida com a outra.

O refino brasileiro hoje: eficiência, concentração e vulnerabilidade

A EPE registrou aumento do processamento médio de petróleo nas refinarias brasileiras entre 2019 e 2023, além de elevação do fator médio de utilização do parque. Isso sugere que o país vem usando melhor sua infraestrutura existente. Mas a leitura não deve ser ingênua. Utilizar mais o parque não resolve, por si só, problemas estruturais como concentração regional, dependência logística, necessidade de investimentos e disputa sobre controle dos ativos.

Há uma ironia importante aqui. O Brasil se tornou grande produtor de petróleo, especialmente com o pré-sal, mas continua discutindo seu refino como se essa etapa fosse acessória. Não é. Um país que exporta óleo cru e importa derivados em larga escala está, em certo sentido, terceirizando parte do valor agregado da sua própria riqueza natural. O refino é justamente o elo que transforma recurso bruto em capacidade produtiva interna.

Por isso, a questão das refinarias não é apenas empresarial. Ela envolve projeto nacional. Um país continental, dependente de transporte rodoviário e fortemente ancorado em diesel, não pode tratar a infraestrutura de refino como simples item de portfólio. Quando essa infraestrutura muda de controle, mudam junto incentivos econômicos, relações federativas, arrecadação regional e capacidade de resposta a choques externos.

Conclusão

A história recente das refinarias no Brasil pode ser resumida assim: o governo Temer ajudou a consolidar a moldura institucional e econômica favorável à agenda de desinvestimento; o governo Bolsonaro executou o ciclo efetivo de venda de ativos de refino, com destaque para RLAM, REMAN e SIX; e o governo Lula interrompeu a continuidade do plano original ao renegociar o TCC do Refino e retirar da carteira de venda unidades que ainda permaneciam sob controle da Petrobras.

Mas esse resumo cronológico, embora correto, ainda é insuficiente. O ponto mais profundo é outro: a disputa pelas refinarias expressa dois modelos distintos de país. De um lado, a visão segundo a qual o refino deve ser reorganizado prioritariamente pela lógica da concorrência e da desestatização. De outro, a visão de que o refino é parte da infraestrutura estratégica do Estado e não pode ser tratado apenas como ativo negociável. Entre uma posição e outra, o Brasil segue tentando decidir se quer apenas produzir petróleo ou se quer, de fato, comandar toda a cadeia de valor que dele deriva.

No fim, a pergunta decisiva não é apenas “quem vendeu” ou “quem parou de vender”. A pergunta real é esta: um país que dispõe de grandes reservas, parque industrial relevante e mercado interno robusto pode abrir mão de controlar etapas centrais do seu sistema energético sem pagar preço estratégico por isso? A história recente do refino brasileiro sugere que essa conta ainda está longe de ser encerrada.

Referências

BRASIL. Lei n.º 9.478, de 6 de agosto de 1997. Dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 1997. Disponível em fontes oficiais do MME.

BRASIL. Lei n.º 13.334, de 13 de setembro de 2016. Cria o Programa de Parcerias de Investimentos - PPI. Brasília, DF: Presidência da República, 2016.

EMPRESA DE PESQUISA ENERGÉTICA (EPE). PDE 2034: Caderno de Abastecimento de Derivados de Petróleo. Rio de Janeiro: EPE, 2024.

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MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA (MME). Adolfo Sachsida é o novo ministro de Minas e Energia. Brasília, 11 maio 2022.

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PETROBRAS. Petrobras conclui venda da SIX. Agência Petrobras, 2022.

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AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS (ANP). ANP interdita Refit no desdobramento das Operações Cadeia de Carbono e Carbono Oculto. Brasília, 26 set. 2025.