A Fronteira do Leviatã

O êxodo tributário brasileiro, a maquila paraguaia e o preço invisível do Estado mínimo

Lide — A migração de empresas, estudantes, agricultores e trabalhadores brasileiros para o Paraguai não pode ser lida apenas como busca por imposto menor. Ela revela um choque entre dois pactos sociais: de um lado, o Brasil, com carga tributária bruta de 32,40% do PIB em 2025, sustentando SUS, educação pública, Previdência e assistência social; de outro, o Paraguai, com arrecadação próxima de 14% do PIB, atraindo capital por baixa tributação, energia competitiva e regime de maquila. A pergunta central é incômoda: o “milagre paraguaio” é eficiência econômica ou transferência silenciosa de custos sociais para trabalhadores, fronteiras e serviços públicos brasileiros?  

1. A cena da fronteira: quando o imposto vira destino

Imagine um empresário brasileiro atravessando a Ponte da Amizade numa manhã de segunda-feira. No porta-malas, não há mercadoria clandestina, como no imaginário antigo dos anos 1990. Há planilhas, contratos, simulações tributárias, custo de folha, preço de energia, aluguel industrial, prazo de licenciamento e uma pergunta simples: “por que produzir aqui se posso produzir ali?”.

Essa é a nova fronteira. Ela já não é apenas a fronteira do sacoleiro, da muamba, do eletrônico barato e da compra ocasional. É a fronteira da engenharia fiscal, da reorganização produtiva e da arbitragem regulatória. A empresa não precisa abandonar o consumidor brasileiro; basta deslocar parte da produção para onde o custo do Estado é menor.

A contradição é evidente. O Brasil cobra mais porque prometeu mais. O Paraguai cobra menos porque estruturou um pacto estatal mais enxuto. O problema começa quando se vende essa diferença como mágica. Não há mágica fiscal. Há escolha política, histórica e social.

Em 2025, a carga tributária bruta brasileira foi estimada pelo Tesouro Nacional em 32,40% do PIB. Em 2024, havia sido de 32,32% do PIB. Já o Paraguai, segundo estatísticas comparadas da OCDE para a América Latina, manteve historicamente uma relação tributo/PIB muito inferior, tendo alcançado cerca de 14,5% em 2023 e pico recente de 14,6% em 2022.  

Essa diferença não é detalhe contábil. É a própria anatomia de dois Estados. O Brasil financia uma Constituição social ampla. O Paraguai oferece uma plataforma tributária e produtiva mais leve, com menor densidade de proteção social. Entre os dois, o capital aprende a circular. O trabalhador, muitas vezes, não.

2. O “oásis” paraguaio: maquila, imposto baixo e capital móvel

O coração do modelo paraguaio está no regime de maquila. A antiga Lei nº 1.064/1997 tinha como objetivo promover empresas industriais maquiladoras voltadas à exportação, com incorporação de mão de obra e recursos nacionais. Em 2025, o regime foi modernizado pela Lei nº 7.547/2025, segundo o Ministério da Indústria e Comércio do Paraguai, que substituiu a legislação anterior para adaptar o sistema às exigências do comércio global.  

A lógica é simples e poderosa: importar insumos, máquinas e componentes com vantagens fiscais; produzir no Paraguai; exportar o resultado, muitas vezes de volta ao Brasil. O regime tradicionalmente se destacou pelo tributo único de 1% sobre o valor agregado no território paraguaio, além de benefícios vinculados ao processo produtivo.  

Isso cria uma espécie de “janela tributária” dentro do Mercosul. A empresa brasileira continua olhando para o mercado brasileiro, mas desloca sua base de produção para uma jurisdição de menor custo. Não é fuga completa. É uma forma de presença deslocada: vende-se ao Brasil, lucra-se com o Brasil, mas produz-se sob outro pacto fiscal e trabalhista.

Os números mostram que a maquila deixou de ser marginal. O Ministério da Indústria e Comércio do Paraguai informou que as exportações sob o regime de maquila chegaram a US$ 1,309 bilhão em 2025, novo recorde histórico. Também há registros de que, até setembro de 2025, o Brasil absorvia cerca de 64% das exportações maquiladoras paraguaias.  

Aqui aparece o ponto central: o Paraguai não compete apenas com produto. Compete com modelo de Estado. Ele vende ao capital uma combinação rara: baixa tributação, energia abundante, menor custo regulatório e proximidade com o maior mercado da região.

3. A “uberização” transnacional da indústria

O termo “uberização” costuma ser usado para falar do trabalhador de aplicativo. Mas há uma forma mais ampla de uberização: a transformação de territórios inteiros em plataformas de redução de custo.

Nesse modelo, o país que recebe a planta industrial oferece flexibilidade; o país consumidor absorve o produto; e o trabalhador fica preso ao elo mais frágil da cadeia. É como se a fábrica fosse transformada em aplicativo: conecta capital, logística, energia e mão de obra, mas desloca responsabilidades sociais para fora da planilha principal.

A maquila, nesse sentido, pode ser vista como um dispositivo de arbitragem. A empresa escolhe a legislação mais favorável, o custo mais baixo e a tributação mais leve. O consumidor brasileiro compra mais barato. O empresário amplia margem. O Paraguai aumenta exportações e empregos formais. Mas a pergunta que precisa ser feita é: quem paga a diferença?

Parte da resposta está no trabalho. Quando a vantagem competitiva decorre de menor proteção social, menor custo previdenciário, menor densidade sindical e menor gasto público per capita, o preço não desaparece. Ele é apenas transferido. O trabalhador paga em direitos mais frágeis. A infraestrutura pública paga em subfinanciamento. A fronteira paga em pressão social.

Isso não significa negar os benefícios econômicos paraguaios. A maquila gera empregos, exportações e integração produtiva. O erro seria tratá-la como milagre. Na economia, todo “milagre” costuma esconder uma contabilidade social.

4. Itaipu e a energia como vantagem estratégica

O Paraguai possui uma vantagem geoeconômica extraordinária: energia hidrelétrica abundante. Itaipu é uma entidade binacional criada pelo Tratado de 1973, com 14.000 MW de potência instalada, pertencente igualmente a Brasil e Paraguai. Cada país tem direito à metade da energia produzida.  

Para um país de menor escala populacional e industrial, isso representa uma vantagem estrutural. Energia barata e disponível é uma das bases da industrialização. No caso paraguaio, ela reforça a atratividade da maquila e de setores eletrointensivos.

Mas essa vantagem também produz uma tensão: o Paraguai tem energia, imposto baixo e legislação amigável ao capital; o Brasil tem mercado consumidor, infraestrutura pública mais ampla e obrigações sociais maiores. A fronteira se torna, então, um circuito de complementaridade desigual.

O Paraguai oferece o chão barato da produção. O Brasil oferece o mercado robusto do consumo. A simbiose funciona, mas não é neutra.

5. O Leviatã brasileiro: por que o Brasil cobra tanto?

A resposta fácil seria dizer que o Brasil cobra muito porque o Estado é ineficiente. Há verdade parcial nisso, mas a explicação é insuficiente. O Brasil cobra muito também porque prometeu muito.

A Constituição Federal de 1988 organizou um Estado Democrático de Direito com direitos sociais amplos. Saúde, educação, previdência, assistência, trabalho, moradia e proteção social compõem o núcleo do pacto constitucional. O artigo 196, por exemplo, define a saúde como direito de todos e dever do Estado.  

Essa escolha tem consequência fiscal. Universalidade custa caro. SUS custa caro. Previdência custa caro. Educação pública custa caro. Assistência social custa caro. Universidade pública custa caro. Estado federativo com União, estados e municípios custa caro.

A Lei Orçamentária Anual de 2025 destinou valores expressivos a áreas obrigatórias e socialmente sensíveis. Segundo o Senado, o orçamento previu quase R$ 972 bilhões para a Previdência Social, R$ 245 bilhões para saúde, R$ 226 bilhões para educação e R$ 158 bilhões para o Bolsa Família.  

Portanto, a carga tributária brasileira não é apenas vício arrecadatório. É também a fatura de um pacto social. Pode-se discutir eficiência, desperdício, regressividade tributária, burocracia e má gestão. Deve-se discutir. Mas não se pode fingir que o Brasil e o Paraguai entregam o mesmo nível de proteção pública.

O Brasil é caro porque sustenta uma promessa universal. O Paraguai é barato porque opera com uma promessa estatal mais estreita.

6. LOA, LDO e o orçamento como retrato moral do Estado

A LOA não é apenas um documento técnico. Ela é a radiografia anual das escolhas de um país. A LDO define diretrizes, metas e prioridades. A LOA estima receitas e fixa despesas. Juntas, elas mostram o que o Estado diz valorizar — e o que consegue pagar.

No Brasil, o orçamento é pressionado por despesas obrigatórias, vinculações constitucionais, benefícios previdenciários, folha de pagamento, mínimos constitucionais e compromissos federativos. A consequência é a rigidez. Grande parte do orçamento nasce comprometida antes mesmo da disputa política anual.

Isso limita investimento público. Estradas, obras, inovação, ciência, tecnologia e infraestrutura disputam espaço com despesas obrigatórias. O resultado é paradoxal: o Brasil cobra muito, mas investe pouco em transformação estrutural. Arrecada como Estado social europeu, mas entrega serviços muitas vezes abaixo da expectativa da população.

Esse é o drama do Leviatã brasileiro: grande para cobrar, necessário para proteger, lento para executar e frequentemente incapaz de produzir eficiência compatível com seu tamanho.

O problema não está apenas no tamanho do Estado. Está na qualidade do gasto, na complexidade tributária, na litigiosidade, na insegurança jurídica, na desigualdade federativa e na baixa capacidade de transformar arrecadação em bem-estar perceptível.

7. A reforma tributária brasileira e a promessa de simplificação

A transição para o IVA dual no Brasil tenta enfrentar parte desse problema. A reforma tributária busca substituir tributos sobre consumo por um modelo com CBS federal e IBS subnacional, prometendo simplificação, neutralidade e menor cumulatividade.

Mas a reforma não elimina o conflito central: simplificar tributos não significa reduzir automaticamente carga tributária. O Brasil está tentando reorganizar a forma de cobrar, não necessariamente diminuir o tamanho do pacto social. O contribuinte pode perceber melhora operacional, mas o Estado continuará precisando financiar suas obrigações constitucionais.

É por isso que comparar Brasil e Paraguai apenas pela alíquota é superficial. A pergunta correta não é apenas “quanto se paga?”. É também: “o que se financia?”, “quem é protegido?”, “quem fica descoberto?” e “quem absorve o custo social quando o Estado não entrega?”.

8. O preço invisível do Estado mínimo paraguaio

O Paraguai aparece, para muitos empresários, como um “oásis”. Mas todo oásis precisa ser observado também pelo que falta em volta.

O Orçamento Geral da Nação paraguaio de 2025 foi apresentado como instrumento de desenvolvimento inclusivo, com ênfase em saúde, educação, segurança e proteção social. O Ministério da Economia e Finanças informou que o orçamento destinava acréscimos relevantes a setores estratégicos, principalmente saúde, educação e proteção social.  

Ainda assim, a distância entre previsão orçamentária e capacidade universal de atendimento permanece relevante. O próprio debate regional sobre saúde indica que países latino-americanos precisam ampliar gasto público para fortalecer sistemas universais. A OPAS/OMS recomenda que os países caminhem para investimento público em saúde de pelo menos 6% do PIB.  

Na fronteira, essa insuficiência se materializa em movimento humano. Estudos sobre saúde fronteiriça registram procura de serviços brasileiros por paraguaios, argentinos e brasileiros residentes no Paraguai, com pressão sobre Foz do Iguaçu e municípios vizinhos.  

Aqui está o paradoxo: parte do capital foge dos impostos brasileiros, mas parte da população fronteiriça busca o sistema público brasileiro quando precisa de atendimento mais complexo. O SUS, financiado pela carga tributária brasileira, torna-se uma espécie de amortecedor regional.

Não se trata de culpar pessoas pobres ou doentes que buscam atendimento. Saúde é necessidade humana, não luxo nacional. O ponto é outro: quando um modelo tributário baixo não sustenta plenamente sua rede social, a fronteira revela a fatura.

9. Educação, professores e infraestrutura: a conta que aparece na escola

O mesmo dilema aparece na educação. O orçamento paraguaio de 2025 anunciou prioridade para reparação de escolas, equiparação salarial docente e criação de cargos. O Ministério da Educação e Ciências teria orçamento com incremento de 7%, segundo informações divulgadas na imprensa local.  

Mas sindicatos docentes paraguaios seguiram denunciando problemas de infraestrutura, reajuste e cargos. Em agosto de 2025, gremios docentes anunciaram paralisação de dois dias, reivindicando reajuste salarial, escalafão e criação de novos cargos para 2026.  

Esse é o núcleo sociológico da questão: baixa carga tributária pode atrair investimento, mas também restringe a capacidade estatal de elevar a qualidade dos serviços públicos. O capital percebe o imposto baixo imediatamente. A criança percebe a escola precária lentamente. O trabalhador percebe a falta de proteção quando adoece, envelhece ou perde o emprego.

Estados mínimos costumam ser celebrados no balanço empresarial. Mas são testados, de verdade, no hospital, na escola, na estrada, na fiscalização ambiental, na previdência e na proteção do trabalhador.

10. Brasiguaios: terra, soja e identidade de fronteira

A migração brasileira para o Paraguai não começou com a maquila. Ela tem raízes profundas no campo, especialmente na expansão agrícola para o leste paraguaio. Estudos sobre a questão fundiária mostram que a fronteira Brasil–Paraguai é marcada por migrações, conflitos pela terra, desterritorializações e múltiplas territorialidades.  

Os chamados “brasiguaios” formam uma identidade complexa. Não são apenas brasileiros no Paraguai. São sujeitos de fronteira, atravessados por língua, terra, trabalho, nacionalidade, conflito e pertencimento. A literatura acadêmica descreve essa identidade como construção situada no encontro e desencontro entre brasileiros e paraguaios.  

No agronegócio, a presença brasileira no Paraguai reorganizou regiões inteiras. Houve modernização produtiva, expansão da soja, aumento de renda e integração comercial. Mas também houve tensão fundiária, concentração de terras, conflitos com campesinos paraguaios e disputas de soberania simbólica.

A fronteira, portanto, não é apenas econômica. É cultural e política. O portunhol, os costumes híbridos, as placas bilíngues, a soja, a medicina, a maquila e o comércio compõem uma paisagem social nova. Nela, o nacionalismo paraguaio convive com a força econômica brasileira. E essa convivência nem sempre é pacífica.

11. Estudantes de medicina: outro rosto da migração

Há ainda um fenômeno contemporâneo relevante: brasileiros que buscam cursos de medicina no Paraguai. A motivação costuma combinar mensalidades menores, menor concorrência de entrada e proximidade geográfica.

Esse movimento revela outro aspecto da fronteira: o Brasil não exporta apenas fábricas. Exporta também frustrações. A dificuldade de acesso ao ensino superior médico, o alto custo de faculdades privadas brasileiras e a competição intensa por vagas públicas empurram estudantes para fora.

Mas o retorno dessa formação ao Brasil passa por regulação, validação de diplomas e disputas sobre qualidade. O caso da medicina mostra que a fronteira funciona como válvula de escape de problemas internos brasileiros: custo educacional, elitização de carreiras e gargalos de formação profissional.

Mais uma vez, a pergunta não é simples. O Paraguai oferece oportunidade real para muitos estudantes. Mas o fenômeno também denuncia uma falha brasileira: um país continental, com enormes vazios assistenciais, ainda não resolveu democraticamente o acesso à formação médica.

12. O falso dilema: Estado grande versus Estado mínimo

O debate costuma ser empobrecido por slogans. De um lado, “imposto é roubo”. De outro, “todo gasto público é investimento social”. Nenhuma das frases dá conta da realidade.

O Brasil precisa enfrentar seu excesso de burocracia, sua complexidade tributária, sua regressividade fiscal, sua baixa eficiência administrativa e seus desperdícios. Um Estado social não pode usar a justiça social como desculpa para ineficiência. Cobrar muito e entregar mal destrói legitimidade.

Mas o Paraguai também não pode ser romantizado como se baixa tributação fosse sinônimo automático de desenvolvimento humano. Crescer com baixa arrecadação pode gerar dinamismo econômico, mas também pode perpetuar fragilidade institucional.

O verdadeiro debate não é Estado grande contra Estado pequeno. É Estado capaz contra Estado incapaz. Um Estado capaz arrecada com justiça, gasta com eficiência, protege vulneráveis, estimula investimento produtivo e reduz desigualdades. Um Estado incapaz pode ser grande e opressor, ou pequeno e ausente.

13. O que o Brasil precisa aprender

O Brasil precisa aprender com o Paraguai que capital produtivo responde a ambiente de negócios. Empresas não operam em discursos patrióticos; operam em custo, risco, previsibilidade e retorno. Quando a burocracia é excessiva, o imposto é confuso, a judicialização é permanente e a infraestrutura é ruim, o capital procura saída.

A simplificação tributária é necessária. A melhoria logística é urgente. A segurança jurídica é indispensável. A digitalização do Estado precisa sair do discurso e reduzir efetivamente o custo de conformidade. O empreendedor brasileiro não pode ser tratado como suspeito permanente.

Mas o Brasil não deve aprender a desmontar sua rede social. O SUS, as universidades públicas, a previdência e a assistência social são parte da estabilidade brasileira. Em um país desigual, retirar o amortecedor social pode gerar uma fatura muito maior: miséria, violência, instabilidade política e colapso federativo.

O desafio brasileiro é reduzir o Custo Brasil sem destruir o pacto de 1988. Isso exige reforma administrativa inteligente, avaliação rigorosa de políticas públicas, revisão de privilégios, combate à regressividade tributária e aumento da produtividade estatal.

14. O que o Paraguai precisa enfrentar

O Paraguai, por sua vez, precisa enfrentar o limite de um modelo excessivamente dependente de vantagem fiscal. Atração de capital por imposto baixo funciona até certo ponto. Mas desenvolvimento duradouro exige ciência, tecnologia, educação robusta, saúde pública forte, infraestrutura, regulação ambiental e proteção trabalhista.

A maquila pode ser porta de entrada para industrialização. Mas, se permanecer apenas como plataforma de baixo custo, corre o risco de consolidar dependência: importa insumo, agrega pouco valor, paga pouco imposto e exporta mercadoria com margem limitada.

O salto qualitativo viria de outra pergunta: como transformar maquila em desenvolvimento tecnológico? Como converter energia em indústria sofisticada? Como transformar exportação em salário digno? Como usar a presença brasileira sem permitir subordinação econômica?

Sem isso, o “milagre paraguaio” pode virar uma armadilha: cresce, mas não aprofunda; atrai, mas não distribui; exporta, mas não universaliza direitos.

15. A simbiose incômoda

Brasil e Paraguai vivem uma simbiose. O Paraguai atrai parte da produção brasileira. O Brasil consome parte da produção paraguaia. O Paraguai oferece custo menor. O Brasil oferece mercado maior. O Paraguai recebe empresas. O Brasil recebe demandas sociais de fronteira.

Essa simbiose pode ser produtiva, desde que seja reconhecida com honestidade. O problema surge quando um país terceiriza custo social ao outro. Quando o Brasil perde indústria, emprego e arrecadação, há impacto interno. Quando o Paraguai cresce sem ampliar proteção pública, há impacto social. Quando a população fronteiriça cruza em busca de atendimento, há impacto municipal brasileiro.

A fronteira não é linha. É sistema circulatório. Por ela passam mercadorias, pessoas, doenças, diplomas, empregos, impostos, ausências e esperanças.

Conclusão: não existe almoço grátis na fronteira

O caso Brasil–Paraguai ensina uma verdade dura: não há milagre fiscal. Há escolhas. O Paraguai escolheu ser leve para o capital. O Brasil escolheu ser amplo na promessa social. Ambos pagam preços distintos.

O modelo paraguaio cresce porque reduz custos, simplifica regras e aproveita vantagens energéticas e logísticas. Mas sua baixa arrecadação limita a construção de uma infraestrutura social plenamente madura. O modelo brasileiro protege mais, mas cobra muito, complica demais e frequentemente entrega menos do que deveria.

A saída não está em copiar cegamente o Paraguai nem em defender cegamente o Leviatã brasileiro. O Brasil precisa de um Estado social eficiente, não de um Estado obeso e confuso. O Paraguai precisa de crescimento com densidade social, não apenas de plataforma barata para o capital regional.

A fronteira revela o que os discursos escondem: imposto não é apenas custo; é pacto. Mas pacto sem eficiência vira irritação. Estado mínimo sem proteção vira abandono. Entre o Leviatã brasileiro e o oásis paraguaio, o futuro sul-americano dependerá de uma pergunta simples e decisiva: quem deve pagar a conta do desenvolvimento — o capital, o trabalhador, o consumidor ou a próxima geração?

Referências

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