A triangulação de emendas parlamentares e os limites jurídicos do financiamento público indireto ao setor privado
Introdução — quando o dinheiro público entra pela porta dos fundos
Tenho defendido, com cada vez mais convicção, que o maior problema do orçamento público brasileiro não está apenas na falta de dinheiro. Está, sobretudo, na forma como o dinheiro público é direcionado, fragmentado, intermediado e, muitas vezes, escondido atrás de discursos aparentemente nobres. Quando se fala em cultura, educação, saúde, assistência social ou desenvolvimento regional, quase ninguém se opõe. São áreas fundamentais. O problema começa quando essas palavras passam a funcionar como cortina retórica para operações financeiras de baixa transparência, nas quais o interesse público se mistura com interesses privados, eleitorais, comerciais ou personalíssimos.
É nesse ponto que o caso envolvendo emendas parlamentares destinadas a entidades ligadas ao ecossistema da produtora do filme Dark Horse, cinebiografia sobre Jair Bolsonaro, merece atenção. Segundo reportagens recentes, o Supremo Tribunal Federal, sob relatoria do ministro Flávio Dino, passou a apurar emendas parlamentares relacionadas a entidades e empresas vinculadas à produtora responsável pelo filme, com tentativa de intimação do deputado federal Mário Frias para prestar esclarecimentos. A investigação ocorre em paralelo a revelações jornalísticas sobre tratativas privadas envolvendo Flávio Bolsonaro e o banqueiro Daniel Vorcaro para financiamento da obra audiovisual.
A tese deste artigo é direta: não se trata de discutir o mérito ideológico do filme, nem de negar o direito de qualquer produtor cultural captar recursos privados. O problema está no eventual uso indireto, pulverizado e pouco rastreável de dinheiro público para fortalecer um produto audiovisual privado, com potencial valor comercial, político e simbólico. Quando emendas parlamentares chegam a organizações do terceiro setor e, depois, são utilizadas para contratar serviços de empresas pertencentes ao mesmo ecossistema de uma produção privada, o mínimo que se exige é transparência absoluta, rastreabilidade integral e demonstração inequívoca do interesse público.
A Constituição Federal é cristalina ao estabelecer que a administração pública deve obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (Brasil, 1988). Esses princípios não são enfeites jurídicos. São freios civilizatórios contra a apropriação privada do Estado. Quando o orçamento público começa a circular por caminhos tortuosos, por meio de ONGs, associações, subcontratações e planos de trabalho genéricos, o risco institucional é evidente: o Estado deixa de financiar políticas públicas e passa a subsidiar ativos privados.
1. O caso
Dark Horse
e a pergunta que precisa ser feita
O caso ganhou força porque envolve uma combinação explosiva: cinema, política, emendas parlamentares, terceiro setor, STF, TCU, financiamento privado e ano eleitoral. Reportagens da Agência Brasil indicaram que o STF apura supostas irregularidades na destinação de emendas parlamentares a empresas e entidades relacionadas à produtora do filme Dark Horse. O deputado Mário Frias, produtor executivo da obra, foi apontado como alguém que deveria prestar esclarecimentos no âmbito da apuração.
Além disso, reportagens internacionais da AP, Reuters e The Guardian relataram que Flávio Bolsonaro admitiu ter buscado recursos privados junto a Daniel Vorcaro para financiar o filme, embora tenha negado irregularidades. As matérias também destacaram o alto valor envolvido, a relevância política da obra e o impacto do episódio sobre o ambiente eleitoral brasileiro de 2026.
Mas a pergunta central não deve ser: “o filme pode existir?”. Evidentemente, pode. A liberdade de expressão protege obras audiovisuais, inclusive biográficas, políticas e ideológicas. A pergunta correta é outra: o dinheiro público pode ser usado, direta ou indiretamente, para capitalizar um produto privado de interesse político-personalíssimo sem edital, sem critério técnico isonômico, sem retorno ao erário e sem transparência sobre o beneficiário final?
Essa é a questão.
E, sinceramente, considero essa pergunta muito mais importante do que a disputa partidária imediata. Porque hoje pode ser um filme sobre Bolsonaro. Amanhã pode ser uma produção sobre Lula, um governador, um prefeito, um parlamentar, um líder religioso, um empresário ou qualquer figura pública com força política suficiente para atrair orçamento. O problema, portanto, não é a pessoa retratada. O problema é o método.
2. A engenharia da triangulação: quando a emenda muda de roupa
A triangulação investigada segue uma lógica relativamente simples, mas institucionalmente perigosa.
Primeiro, o parlamentar destina uma emenda para uma entidade, associação ou organização da sociedade civil, geralmente sob justificativas amplas, como “fomento à cultura”, “capacitação”, “oficinas”, “eventos” ou “ações culturais”. Depois, essa entidade recebe o recurso público e passa a contratar serviços de terceiros. Por fim, esses terceiros podem pertencer ao mesmo ecossistema empresarial, político ou operacional relacionado ao projeto privado que se pretende beneficiar.
O problema não está, por si só, em uma ONG receber recurso público. A Lei nº 13.019/2014, conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, permite parcerias entre o poder público e organizações da sociedade civil para finalidades de interesse público e recíproco, com planos de trabalho, prestação de contas e regras específicas (Brasil, 2014).
O problema aparece quando a entidade deixa de ser instrumento legítimo de execução de política pública e passa a funcionar como ponte de passagem para dinheiro público chegar a interesses privados previamente determinados. Nesse caso, a ONG não opera como organização social autônoma; opera como anteparo administrativo.
É aqui que a palavra “triangulação” ganha força. O dinheiro não sai formalmente do orçamento para o filme. Ele sai para uma associação. A associação, por sua vez, contrata serviços. Esses serviços podem alimentar estruturas, equipamentos, equipes, materiais, eventos, deslocamentos, locações, produção, edição ou outras atividades conectadas ao mesmo ambiente produtivo da obra privada. No papel, tudo pode parecer separado. Na prática, a fronteira entre política pública e benefício privado pode se tornar nebulosa.
E dinheiro público não combina com neblina.
3. Emenda parlamentar não é cheque pessoal
Existe uma confusão perigosa no Brasil contemporâneo: muitos parlamentares passaram a tratar emenda parlamentar como se fosse dinheiro próprio. Não é. Emenda parlamentar é dinheiro público. Está no orçamento da União. Sai do contribuinte. Deve obedecer à Constituição, à LOA, à LDO, à LRF e aos princípios da administração pública.
A Emenda Constitucional nº 105/2019 criou as chamadas transferências especiais, popularmente conhecidas como “emendas Pix”, permitindo repasses diretos a estados, Distrito Federal e municípios sem necessidade de convênio ou instrumento congênere. O objetivo declarado foi simplificar e agilizar transferências, mas essa simplificação ampliou também a preocupação com controle, rastreabilidade e transparência. Materiais técnicos do TCU descrevem as transferências especiais como modalidade de emenda parlamentar individual que permite repasse direto sem instrumento específico.
O TCU aprovou medidas para ampliar a transparência dessas transferências e exigir informações no Transferegov.br, inclusive prazos e elementos mínimos sobre a execução dos objetos financiados. Em 2026, também foi noticiado que o Tribunal aprovou plano especial de auditoria para apurar transferências especiais realizadas entre 2020 e 2024, em cumprimento a determinação do ministro Flávio Dino no âmbito da ADPF 854.
Isso revela uma coisa: o problema não é imaginário. Há uma crise real de governança orçamentária. A ADPF 854 tornou-se um marco no debate sobre transparência das emendas parlamentares, especialmente diante do chamado “orçamento secreto” e das modalidades de transferência de baixa rastreabilidade.
Quando uma emenda é direcionada para uma entidade que depois subcontrata agentes privados conectados a uma produção audiovisual de interesse político, a pergunta não pode ser respondida apenas com: “a emenda foi formalmente destinada”. A legalidade formal é insuficiente. É preciso verificar finalidade, beneficiário real, execução material, vantagem privada, contrapartida pública e prestação de contas.
4. Fomento cultural não é financiamento disfarçado de ativo privado
O Brasil possui mecanismos legítimos de fomento ao audiovisual. A Ancine e o Fundo Setorial do Audiovisual, por exemplo, operam dentro de estruturas públicas próprias, com critérios técnicos, editais, chamadas públicas, regras de prestação de contas e, em alguns modelos, mecanismos de participação ou retorno econômico.
Esse modelo pode ter problemas? Sim. Pode ser criticado? Evidentemente. Mas ele possui uma racionalidade pública: seleção por critérios previamente definidos, disputa isonômica, avaliação técnica e vinculação a políticas culturais.
A emenda parlamentar destinada a uma ONG, que posteriormente contrata empresas conectadas a uma produção privada, rompe essa lógica. Não há edital competitivo. Não há comissão técnica independente. Não há isonomia entre produtores culturais. Não há garantia de retorno ao erário. Não há, necessariamente, compartilhamento de direitos patrimoniais. O dinheiro público pode custear parte do ambiente produtivo, mas os ganhos comerciais, reputacionais e políticos permanecem privados.
Essa é a assimetria mais grave.
Se o Estado financia uma obra por política pública audiovisual, é necessário que o procedimento seja republicano. Se o Estado apoia a cultura, deve fazê-lo com critérios impessoais. Se o erário participa do risco, a sociedade precisa saber qual é a contrapartida pública. O que não pode ocorrer é o orçamento assumir os custos e o setor privado ficar com os ganhos.
Esse fenômeno pode ser chamado de subsídio público indireto de ativo privado. E, no caso de obras com forte carga político-biográfica, há ainda um agravante: o ativo privado não é apenas econômico. É também simbólico, narrativo e eleitoral.
5. O princípio da impessoalidade e a fronteira entre cultura e promoção política
O princípio da impessoalidade impede que a administração pública seja usada para favorecer pessoas, grupos, aliados ou projetos de interesse particular. Ele exige que a ação estatal seja orientada por finalidade pública, não por conveniência política.
Uma cinebiografia sobre figura política viva, central no debate eleitoral e vinculada a um grupo partidário, não pode ser tratada como um produto cultural qualquer quando há dinheiro público no entorno da operação. A obra pode ser legítima como iniciativa privada. Pode ser defendida por apoiadores. Pode circular no mercado. Pode disputar público. Mas, se houver dinheiro público direta ou indiretamente ligado ao seu ecossistema produtivo, o grau de escrutínio precisa ser máximo.
O uso de recursos públicos para financiar materiais de forte apelo biográfico-político pode tensionar também o campo eleitoral. Ainda que não haja pedido explícito de voto, uma obra audiovisual pode produzir capital simbólico, reforçar identidade política, reorganizar memória coletiva e influenciar percepções públicas. Em ano eleitoral, esse efeito é ainda mais sensível.
Não estou afirmando, sem decisão judicial definitiva, que houve ilícito eleitoral. O ponto é outro: há risco institucional suficiente para exigir investigação rigorosa, transparência plena e responsabilização se comprovado desvio de finalidade.
6. O terceiro setor não pode virar lavanderia institucional de interesse privado
As organizações da sociedade civil têm papel essencial em uma democracia. Atuam onde o Estado muitas vezes não chega. Desenvolvem projetos sociais, culturais, ambientais, educacionais e comunitários. Não se pode criminalizar o terceiro setor.
Mas exatamente por sua importância, ele não pode ser usado como instrumento de opacidade. Quando uma OSC recebe dinheiro público, ela assume deveres públicos. Deve prestar contas, demonstrar finalidade, comprovar execução, evitar conflito de interesses e garantir que o recurso seja aplicado em benefício coletivo.
A Lei nº 13.019/2014 exige que as parcerias com organizações da sociedade civil tenham finalidade de interesse público, plano de trabalho e prestação de contas. A lógica da lei não é permitir que associações sejam usadas como corredores administrativos para transferência indireta de recursos a empresas privadas.
Se a entidade realiza oficinas culturais, deve demonstrar quem participou, onde ocorreu, qual foi o produto público entregue, qual foi o custo, quais empresas foram contratadas e por que foram escolhidas. Se houve contratação de empresa relacionada a produtoras, parlamentares, dirigentes ou pessoas politicamente interessadas, isso precisa ser explicitado e justificado. O princípio da publicidade não aceita zonas cinzentas.
O dinheiro público exige luz.
7. Moralidade administrativa não é moralismo
É importante separar moralidade administrativa de moralismo político. Moralidade administrativa não significa julgar gosto artístico, preferência ideológica ou opinião partidária. Significa verificar se o agente público atuou conforme padrões éticos, jurídicos e institucionais compatíveis com a finalidade pública.
A Lei nº 8.429/1992 estrutura o sistema de responsabilização por improbidade administrativa e tutela a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções (Brasil, 1992). A legislação foi modificada nos últimos anos, especialmente para exigir dolo em muitas hipóteses, mas permanece relevante para discutir enriquecimento ilícito, dano ao erário e violação a princípios administrativos.
Se ficar demonstrado que recursos públicos foram usados para beneficiar, ainda que indiretamente, uma produção privada sem contrapartida pública adequada, a questão deixa de ser apenas política. Passa a ser jurídica. Pode envolver dano ao erário, desvio de finalidade, conflito de interesses e violação dos princípios constitucionais.
Não se trata de perseguir artistas, produtores ou políticos. Trata-se de proteger a República.
8. O argumento da defesa: autonomia parlamentar e contabilidade separada
É necessário reconhecer os argumentos de defesa. Parlamentares podem alegar que suas emendas atenderam demandas culturais legítimas de suas bases, dentro das regras orçamentárias vigentes. As entidades podem sustentar que executaram seus planos de trabalho regularmente. A produtora pode afirmar que o filme possui contabilidade própria, privada e separada dos projetos financiados por emendas.
Esses argumentos precisam ser examinados com seriedade. Nenhuma pessoa ou entidade deve ser condenada previamente por narrativa jornalística, por pressão política ou por indignação pública. O devido processo legal importa. A presunção de inocência importa. A investigação deve comprovar fatos, fluxos financeiros, contratos, objetos executados e beneficiários finais.
Mas também é preciso dizer: contabilidade separada não basta se houver comunhão operacional, sobreposição de pessoas, compartilhamento de estrutura, benefício indireto ou uso de serviços públicos para reduzir custos privados. A separação formal das contas pode ocultar integração material da operação.
É por isso que o controle público precisa olhar além do documento. Precisa seguir o dinheiro, o serviço, o contrato, a entrega, o beneficiário e o resultado econômico.
9. O problema maior: a captura fragmentada do orçamento
O caso Dark Horse deve ser lido como sintoma de um problema mais amplo. O orçamento público brasileiro vem sendo cada vez mais fragmentado por emendas, transferências especiais, indicações políticas e mecanismos de execução descentralizada. Essa fragmentação reduz a capacidade de planejamento nacional, enfraquece políticas públicas universais e amplia espaços de barganha política.
Raymundo Faoro mostrou como a tradição patrimonialista brasileira confunde poder público e apropriação privada do Estado (Faoro, 2001). Sérgio Buarque de Holanda analisou a dificuldade histórica brasileira de separar relações pessoais e instituições impessoais (Holanda, 1995). Victor Nunes Leal demonstrou como estruturas políticas locais podem converter recursos e favores em mecanismos de dominação (Leal, 2012).
Esses autores ajudam a compreender que o problema atual não é novo em sua essência. O que mudou foi a sofisticação técnica. Antes, o favor político era mais visível. Hoje, ele pode circular por sistemas orçamentários, emendas, ONGs, contratos, produtoras, fundações, plataformas digitais e narrativas culturais.
É o velho patrimonialismo vestido com linguagem de compliance.
10. Por que esse caso importa para o cidadão comum?
Alguém pode perguntar: “Mas por que isso importa? Não há problemas maiores?”
Há, sim. Faltam médicos, escolas, infraestrutura, saneamento, segurança alimentar, transporte, ciência, tecnologia e assistência social. Justamente por isso o tema importa.
Cada real público usado de forma opaca é um real que deixa de ser aplicado com clareza em políticas públicas. O orçamento público não é abstração. Ele é merenda escolar, vacina, estrada, laboratório, biblioteca, bolsa estudantil, leito hospitalar, pesquisa científica, cultura comunitária, agricultura familiar e proteção social.
Quando o dinheiro público financia, direta ou indiretamente, interesses privados sem transparência, a sociedade perde duas vezes. Perde o recurso e perde a confiança.
E confiança institucional é um dos bens mais escassos da democracia brasileira.
Conclusão — dinheiro público exige finalidade pública
O caso Dark Horse é mais do que uma polêmica sobre cinema e política. Ele é um laboratório das fragilidades do orçamento público brasileiro. Mostra como emendas parlamentares, entidades do terceiro setor, empresas privadas e projetos de alto valor simbólico podem formar um ecossistema de difícil rastreamento.
A questão central não é se uma obra audiovisual sobre Jair Bolsonaro pode ser produzida. Pode. A questão também não é se investidores privados podem financiar filmes de seu interesse. Podem. A questão decisiva é outra: o Estado brasileiro pode permitir que dinheiro público circule por estruturas intermediárias até beneficiar, direta ou indiretamente, um ativo privado, comercial e politicamente estratégico?
Minha resposta é não.
O orçamento público deve servir ao interesse coletivo. Deve ser transparente, auditável, impessoal e moralmente defensável. Quando o dinheiro do contribuinte entra em cena, a obra deixa de ser apenas privada. Passa a exigir justificativa pública. E, se essa justificativa não existe ou é apenas uma embalagem genérica para encobrir interesses específicos, então não estamos diante de fomento cultural. Estamos diante de uma possível privatização indireta do orçamento.
O Brasil precisa defender a cultura. Mas defender a cultura não significa transformar emenda parlamentar em atalho para financiar projeto privado de aliado político. Defender a cultura é garantir acesso, diversidade, edital público, controle social, democratização dos recursos e respeito ao interesse coletivo.
O dinheiro público não pode ser figurante em roteiro privado.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988.
BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude da prática de atos de improbidade administrativa. Brasília, DF: Presidência da República, 1992.
BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Brasília, DF: Presidência da República, 2000.
BRASIL. Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014. Estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil. Brasília, DF: Presidência da República, 2014.
FAORO, Raymundo. Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro. 3. ed. São Paulo: Globo, 2001.
HOLANDA, Sérgio Buarque de. Raízes do Brasil. 26. ed. São Paulo: Companhia das Letras, 1995.
LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto. 7. ed. São Paulo: Companhia das Letras, 2012.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TCU aprova instrução normativa para ampliar transparência de transferências especiais feitas a estados e municípios. Brasília, DF: TCU, 2025.
AGÊNCIA BRASIL. STF apura emenda parlamentar para produtora de filme sobre Bolsonaro. Brasília, 2026.
ASSOCIATED PRESS. Brazil presidential hopeful Flávio Bolsonaro denies wrongdoing after asking banker for millions. 2026.
REUTERS. How a Jim Caviezel film got mixed up in a Brazilian political scandal. 2026.
THE GUARDIAN. Tape shows Bolsonaro son asking jailed banker for $26.8m to fund film on father. 2026.
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